Das Recht des Kindes auf Anhörung in der Schweiz. Vom reaktiven Modus zur Proaktivität

6 Januar 2014

Das Recht des Kindes auf Anhörung bei allen Entscheidungen, von denen es betroffen ist, stellt für alle Vertragsstaaten der UNO-Kinderrechtskonvention (KRK) eine Verpflichtung dar. Die Einschränkungen dieses Rechts (Alter und Beurteilung der Reife des Kindes) sind diesem Grundsatz unterstellt und nicht umgekehrt. Die zuständigen Behörden neigen aber dazu, sich hinter diesen Einschränkungen zu verstecken, um die Nichtanwendung des Grundsatzes zu rechtfertigen.

Von Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenreschte, 11.12.13

Obschon regelmässig auf diesen Umstand hingewiesen wird, lässt die Umsetzung einer proaktiven Kinder- und Jugendpolitik in der Schweiz bisher noch auf sich warten, wie die Antworten des Bundesrats auf die Interpellation und die Anfrage Reynard bezeugen.

Das Recht des Kindes auf Anhörung (Art. 12 KRK) und dessen Anwendungsbereiche

Gemäss der Allgemeinen Bemerkung Nr. 12 des UNO-Kinderrechts-Ausschusses muss das Recht auf Anhörung im Sinne von Art. 12 KRK in folgenden Anwendungsbereichen ausgeübt werden können:

1.    in der Familie

2.    in der ausserfamiliären Betreuung

3.    im Gesundheitswesen

4.    in Bildung und Schule

5.    in Spiel, Erholung, Sport und kulturellen Aktivitäten

6.    am Arbeitsplatz

7.    in Gewaltsituationen

8.    bei der Ausarbeitung von Präventionsstrategien

9.    in Einwanderungs- und Asylverfahren

10.    in Notsituationen

11.    auf der nationalen und der internationalen Ebene

Heute behindern noch zahlreiche kulturelle, politische oder wirtschaftliche Schranken die Meinungsäusserung der Kinder (als Individuen oder als Gruppe) und den ernsthaften Einbezug ihrer Meinung. Einige Gruppen ausgegrenzter oder diskriminierter Kinder sind besonders benachteiligt, wenn es darum geht, ihre Ansicht einzubeziehen. Der Ausschuss für die Rechte des Kindes betont, dass den konkreten Fördermassnahmen grosse Bedeutung zukommt: Aufklärung über das Recht des Kindes auf Anhörung, Ausbildung qualifizierter Fachleute in der Fähigkeit, Kinder zu verstehen, kindergerechte Methoden und Tools und im weiteren Sinne die Etablierung einer «Kultur der Rechte des Kindes». Die Staaten müssen gemeinsam mit den Akteuren der Zivilgesellschaft und der Bevölkerung die erforderlichen Mittel bereitstellen, damit sich die Prozesse etablieren können, welche die Anhörung und den echten Einbezug der Kinder bei den Entscheidungen, von denen sie betroffen sind, fördern.

Ein weiteres wichtiges internationales Instrument ist die Empfehlung des Europarates über die Partizipation von Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren, die den Schwerpunkt auf den Einbezug der Kinder bei den Entscheidungen, von denen sie betroffen sind, legt. Dies muss in allen Kontexten möglich sein, auch in den Schulen, den lokalen Gemeinschaften und in der Familie. Da die Schweiz Mitgliedsland ist, ist diese Empfehlung auch an sie gerichtet (vgl. Empfehlung des Europarats über die Partizipation von Kindern und Jugendlichen, SKMR-Newsletter vom 2.5.2012).

Einige Etappenziele in der Schweiz

Die Bieler Tagung 2010 «Kindern zuhören. Das Recht auf Meinungsäusserung und Anhörung» war ein wichtiger Schritt. Die Schlussfolgerungen der Tagung gelten grösstenteils immer noch. Auch die Empfehlungen, die im Bericht der Eidgenössischen Kommission für Kinder- und Jugendfragen zu finden sind, sind heute noch aktuell, insbesondere diejenigen, welche die Information über Art. 12 KRK und die Ausbildung von Fachpersonen betreffen. Die meisten Akteure sind sich darin einig, dass es zwei strategische Stossrichtungen zu entwickeln gilt. Bezüglich der bereits erbrachten Anstrengungen gehen die Ansichten aber offenbar weiter auseinander: Vergleicht man den offiziellen Bericht der Schweiz (Zweiter, dritter und vierter Bericht der Schweizerischen Regierung zur Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte des Kindes) und den vom Netzwerk Kinderrechte Schweiz publizierten Zweiten NGO-Bericht an den Ausschuss für die Rechte des Kindes, stellt man fest, dass der offizielle und der alternative Bericht die Schwerpunkte unterschiedlich auf die 11 Anwendungsbereiche verteilt, die der Ausschuss für die Rechte des Kindes aufgezählt hat.

Zu den am stärksten diskutierten Anwendungsbereichen gehören: die Schule, die Immigration und das Asylwesen sowie der staatliche Bereich (Teilhabe an politischen und gesellschaftlichen Prozessen). Andere Anwendungsbereiche werden hingegen nicht oder kaum diskutiert. Beispielsweise die Partizipation in der Familie, in der ausserfamiliären Betreuung, im Gesundheitsbereich, in Gewaltsituationen usw.

Am 11. September 2013 fand im Bundeshaus eine Sitzung der Parlamentarischen Gruppe Kinder und Jugend statt. Sie befasste sich mit den „Herausforderungen und Möglichkeiten für das Anhörungsrecht von Kindern in der Schweiz“. Es ging insbesondere darum, die Implikationen aufzuzeigen, die sich aus der Ratifizierung der Kinderrechtskonvention durch die Schweiz für den Rechtsrahmen und die Praxis hinsichtlich der Anhörung von Kindern in allen Fragen, die sie betreffen, ergeben. Diskutiert wurde über das Alter, ab welchem die Kinder angehört werden, über die Ausbildung sowie über die Zeit, die Richter/innen zur Verfügung steht, um diese Pflicht zu erfüllen, über den Föderalismus sowie über die Statistiken zur Zahl der angehörten Kinder.

Schliesslich reichte Nationalrat Mathias Reynard am 26. September 2013 eine Interpellation ein und wies auf den Mangel an statistischen Daten sowie die Tatsache hin, dass insbesondere bei Scheidungen die Anhörung von Kindern allzu selten ist. Er bat den Bundesrat, diese unbefriedigende Situation zu erklären und sich dazu zu äussern, ob Massnahmen zur Verbesserung der Ausbildung und der Aufklärung über das Recht des Kindes auf Anhörung vorgesehen sind. Die Antwort des Bundesrates erfolgte nach zwei Monaten und umfasste weniger als eine Seite.

Darin verweist der Bundesrat vorerst auf die gesetzlichen Grundlagen und anerkennt sodann, dass die Praxis nicht einheitlich sei, dass es bei den zuständigen Behörden ein Informationsdefizit gebe und dass Statistiken zur Umsetzung des Rechtes des Kindes auf Anhörung fehlten. Um diesen Umstand zu erklären, weist er auf die Vielzahl der Verwaltungsverfahren und auf den Ermessensspielraum hin, den die Kantone insbesondere bei der Rechtsprechung geniessen. Angesichts des bereits bestehenden öffentlichen und privaten Angebots sieht der Bundesrat «derzeit keinen Bedarf für zusätzliche besondere Informations- oder Aufklärungstätigkeiten».

In dieser Antwort ist die übliche defensive Haltung zu finden («Anhörungen des Kindes um der Anhörung willen [sind] zu vermeiden»), die darin besteht auszuweichen, indem die Beschränkungen des Rechts (Nichtanhörung der Kinder aus berechtigten Gründen) vorgebracht werden. Die Antwort auf die erste Frage der Interpellation fällt in der Tat recht kurz aus und ein differenzierter Bezug auf die 11 oben genannten Anwendungsbereiche fehlt.

Nationalrat Reynard reichte zudem eine Anfrage zur Altersgrenze, ab welcher in der Schweiz ein Kind angehört werden kann, ein. In dieser Anfrage äusserte er sich erstaunt über die diesbezügliche Beschränkung durch das Ausländergesetz (AuG), welches festlegt, dass die vom Familiennachzug betroffenen Kinder erst angehört werden, wenn sie 14 Jahre oder älter sind.

Der Bundesrat kommt in seiner Antwort zu folgendem Schluss: «In der Praxis können die Behörden jedoch auch Kinder unter 14 Jahren anhören, sofern dies notwendig erscheint.» Dies scheint Art. 47 Abs.4 AuG zu widersprechen, der vielmehr besagt: «Kinder über 14 Jahren werden zum Familiennachzug angehört, sofern dies erforderlich ist.»

Mehr Proaktivität

Die Interpellation und die Anfrage Reynard sollten den Bund ermutigen, die gesetzlichen Grundlagen dahingehend zu verbessern, dass die Partizipation und die Vertretung der Kinder in den genannten Verfahren garantiert werden. Leider entschloss sich der Bundesrat gegen diesen entscheidenden Schritt, den die Kinder berechtigterweise von ihm erwarten dürfen. Er beantwortete die Anfrage zurückhaltend, teilweise defensiv, und schob dem Föderalismus die Schuld zu.

Zwar ist es richtig, dass die Kantone für die Politik gegenüber Kindern verantwortlich sind, allerdings kommt dem Bund im Sinne von Art. 2 KRK über die Nichtdiskriminierung die Rolle zu, Ungleichbehandlungen aufgrund des Wohnkantons der Kinder möglichst zu minimieren. Die Kinder sind Träger aller in der KRK enthaltenen Rechte. Die Rechte auf Schutz und Bereitstellung von Infrastrukur sind in der Schweiz wohl relativ gut gewährleistet – wie aber sieht das mit den Partizipationsrechten aus, von denen das Recht auf Anhörung (Art. 12 KRK) das Wichtigste ist? In diesem Punkt sind die kantonalen Ungleichheiten bestimmt am Grössten. Die Erwartung ist also berechtigt, dass ein weiterer, diesmal entscheidender Schritt unternommen wird, um die immer wieder aufgeworfenen Probleme effektiver anzugehen.  Denn in der Praxis ist klar erkennbar, wo heute die Grenzen liegen. Es geht darum, eine deutliche Verbesserung der operativen Synergien zwischen den verschiedenen Diensten, deren Tätigkeit Kinder und Jugendliche betrifft, zu erreichen. Eine durchgängige Kinder- und Jugendpolitik beruht insbesondere auf der Entwicklung eines Systems für die Erfassung zuverlässiger Daten und aussagekräftiger Indikatoren sowie darauf, dass Staatspolitiken ermittelt und verfolgt werden, welche die Sicht der Kinder stärker einbeziehen.